L’idée d’asseoir les cotisations sociales patronales sur la valeur ajoutée n’est pas née d’hier. Dans les années 1990, plusieurs économistes, mais aussi des responsables politiques et syndicaux, avancent la nécessité d’élargir l’assiette des cotisations au-delà de la masse salariale.

Du côté des économistes critiques, Paul Boccara (PCF) défend dès cette époque son projet de « sécurité d’emploi et de formation », reposant sur une assiette élargie intégrant la valeur ajoutée ^[1] . Pour lui, il s’agit de financer les droits sociaux par un prélèvement stable et pérenne, proportionnel à la richesse réellement créée, plutôt que par un système reposant uniquement sur l’emploi salarié, de plus en plus fragmenté par la précarité et le chômage de masse.

C’est dans ce contexte qu’apparaît le rapport au Premier ministre sur le financement de la protection sociale (Commissariat général au Plan, 1995), présidé par Jean-Baptiste de Foucauld et rapporté par Jean-François Chadelat et Catherine Zaidman. Le rapport explore plusieurs pistes, dont l’élargissement de l’assiette des cotisations patronales à la valeur ajoutée.

Le rapport mentionne aussi la possibilité d’une modulation (selon la part des salaires dans la VA), mais en souligne lui-même la difficulté pratique.
Autrement dit, Chadelat n’impose pas un modèle unique : il ouvre un éventail de scénarios, en insistant sur la faisabilité technique de l’assiette valeur ajoutée ^[2] .
Jean-Baptiste de Foucauld juge alors l’effet d’une CVA « négatif », estimant qu’elle pèserait sur les entreprises les plus innovatrices.

Cette réflexion se prolonge avec les travaux de Jean-François Chadelat (1997) sur la réforme des cotisations patronales. Commandés par Alain Juppé mais remis à Lionel Jospin après l’alternance, ils jugent au contraire la réforme d’assiette « inéluctable » et préconisent deux pistes : Soit une CVA, soit une modulation des cotisations patronales selon le rapport {valeur ajoutée/masse salariale} ^[40] .

Cette évolution rapide de « négatif » (Foucauld, 1995) à « inéluctable » (Chadelat, 1997), traduit une évolution interne de l’appareil d’État, pas seulement une différence de personnes.

Cette lecture est confirmée par une analyse académique publiée en 1998 dans la Revue de l’OFCE : Henri Sterdyniak et Pierre Villa rappellent que le rapport Chadelat « préconise d’élargir l’assiette des cotisations sociales, mais suggère un mécanisme de modulation difficile à mettre en œuvre » ^[3] .

Pourtant, ce rapport n’aura aucune suite. Quelques semaines plus tard, les avis du Conseil d’orientation pour l’emploi et la synthèse du Centre d’analyse stratégique vont donner la priorité à d’autres options, reléguant la CVA au second plan.

Lors de son audition au Sénat, Jean-François Chadelat précise les raisons d’un basculement d’assiette vers la valeur ajoutée, en cohérence avec les pistes du rapport du Plan ^[2] :

• Justification économique : La masse salariale progresse moins vite que l’activité : fonder le financement uniquement sur les salaires fragilise la ressource.
• Assiette opérationnelle : Deux usines qui créent la même VA mais avec des intensités capital/travail différentes ne contribuent pas pareil en cotisations sociales patronales.
  Chadelat dénonce : « Une entreprise avec 100 salariés + 10 machines » vs « Une entreprise avec 10 salariés + 100 machines » — à VA égale, elles contribuent de manière inégale. Une CVA corrigerait ce biais.
• Effets attendus : Les simulations sur l’emploi montrent un effet positif mais très variable (de 40 000 à 400 000 emplois selon les hypothèses) ; l’enjeu principal est la cohérence de l’assiette.
• Mise en œuvre prudente : Introduction progressive (à la manière du déplafonnement historique des cotisations) pour éviter les chocs et donner de la visibilité.

Cette audition confirme que, dès 1998, la faisabilité et la cohérence d’une cotisation assise sur la valeur ajoutée étaient établies dans le débat institutionnel ^[36] .

• 1994 : Rapport Maarek. Gérard Maarek (Crédit Agricole) pose le diagnostic : « il n’y a pas d’assiette de cotisations miracle » et souligne les effets pervers d’une assiette purement salariale.
• 1994–1995 : Rapport Foucauld–Chadelat (Commissariat au Plan). Présidé par Jean-Baptiste de Foucauld, rapporteurs J.-F. Chadelat et C. Zaidman. Paradoxalement, Foucauld juge l’effet d’une CVA « négatif » pour les entreprises innovatrices.
• 1997 : Rapport Chadelat (commandé par Juppé, remis à Jospin). Évolution radicale : la valeur ajoutée devient une base « inéluctable et souhaitable ».
• 1998 : Rapport Malinvaud. Opposition frontale à Chadelat : récuse l’intérêt d’une CVA et préconise des allègements ciblés sur les bas salaires.
• 13 octobre 1998 : Audition de J.-F. Chadelat au Sénat (PLFSS 1999). Défense explicite de la CVA.
• 1998 : Analyses académiques (Revue de l’OFCE).

En janvier 2006, le président Jacques Chirac confie à un groupe interministériel la mission d’examiner plusieurs pistes de réforme du financement de la protection sociale. Pendant deux mois, des hauts fonctionnaires issus de la Direction de la législation fiscale, de la Sécurité sociale et de l’INSEE travaillent sur quatre scénarios :

• une cotisation sur la valeur ajoutée (CVA) ;
• une modulation des cotisations sociales patronales en fonction du ratio masse salariale/valeur ajoutée ;
• une « TVA sociale » ;
• une contribution patronale généralisée.

Le rapport rendu en mai 2006 est sans ambiguïté : la CVA est parfaitement faisable sur le plan juridique et technique. Elle peut être recouvrée par les URSSAF ou par l’administration fiscale, et son assiette est facilement identifiable grâce aux données déjà déclarées par les entreprises (TVA, IS).

Mieux encore : les simulations macroéconomiques réalisées dans ce cadre estiment qu’une bascule partielle vers la valeur ajoutée aurait un impact légèrement positif sur l’emploi, de l’ordre de +28 000 postes.

Ce chiffre n’est évidemment pas une prévision certaine, mais il montre qu’aucun risque majeur sur l’emploi n’était identifié dans ce scénario ^[3] .

Pourtant, ce rapport n’aura aucune suite. Quelques semaines plus tard, les avis du Conseil d’orientation pour l’emploi et la synthèse du Centre d’analyse stratégique vont donner la priorité à d’autres options, reléguant la CVA au second plan.

En juillet 2006, le Conseil d’orientation pour l’emploi (COE) publie un avis sur les mêmes scénarios. Contrairement au rapport administratif de mai, l’avis met la TVA sociale en avant comme piste prioritaire, relativise fortement l’intérêt d’une CVA et écarte la modulation, jugée trop complexe. La CVA est évoquée comme une option « possible », mais politiquement peu réaliste.

Dans les faits, cette note de synthèse défavorable efface la portée du rapport technique favorable, et devient la référence utilisée par les décideurs politiques ^[4] .

Ce décalage est révélateur du fonctionnement institutionnel français :
ce n’est pas le rapport d’instruction (technique) qui pèse dans l’agenda, mais l’avis de synthèse (politique).
Ainsi, une option validée comme faisable disparaît du radar institutionnel, tandis que la « TVA sociale » gagne en visibilité et s’impose comme le slogan politique qui sera repris quelques années plus tard par Nicolas Sarkozy.

Au même moment, un élément juridique majeur aurait pu changer la donne : le 3 octobre 2006, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) rend son arrêt dans l’affaire C-475/03, concernant l’IRAP italienne (un impôt local assis sur la valeur ajoutée). La question posée était simple : un prélèvement sur la valeur ajoutée est-il compatible avec la directive européenne qui encadre la TVA (directive 77/388/CEE, remplacée depuis par la directive 2006/112/CE) ?

La réponse est claire : oui. La CJUE juge que l’IRAP, bien qu’assise sur la valeur ajoutée, ne constitue pas une « taxe sur le chiffre d’affaires » au sens du droit européen, et qu’elle est donc parfaitement compatible avec les traités ^[5] .

Cet arrêt aurait dû lever les doutes juridiques qui pesaient encore sur la CVA. Mais il est resté quasi ignoré dans les débats français : ni le rapport du COE (juillet 2006), ni les discussions politiques qui suivront ne l’intègrent.

Un exemple typique de dépendance au sentier : une administration qui a tranché en faveur d’une option (TVA sociale) ne revient pas en arrière, même quand des faits nouveaux rendent crédible une alternative.

Depuis la fin des années 1990, toutes les évaluations techniques convergent : une CVA est faisable, tant sur le plan juridique (compatibilité européenne) que sur le plan technique (assiette et recouvrement connus). Les simulations ne montrent aucun risque majeur pour l’emploi ; au contraire, elles évoquent même un impact légèrement positif.

Alors pourquoi la CVA n’a-t-elle jamais vu le jour ?
Parce qu’elle touche à une question de pouvoir : affecter une ressource pérenne et dynamique à la Sécurité sociale, c’est réduire la marge de manœuvre budgétaire de l’État.

Or, depuis les années 1990, la tendance est à la fiscalisation croissante de la protection sociale (CSG, TVA sociale, impôts affectés), au détriment de la logique contributive.

Autrement dit : la CVA n’a jamais été écartée pour des raisons économiques ou juridiques. Elle a été repoussée pour des raisons institutionnelles et politiques, liées au partage du pouvoir entre l’État, la Sécurité sociale et les partenaires sociaux.

Si la CVA est progressivement écartée après 2006, c’est parce qu’une autre idée prend le dessus : la TVA sociale. Le principe est simple : augmenter légèrement le taux de TVA (de 1 à 2 points) pour réduire d’autant les cotisations patronales. L’argument central est celui de la compétitivité externe : puisque la TVA est déductible à l’export, les produits français vendus à l’étranger seraient allégés de cette charge, tandis que les importations supporteraient le supplément de TVA. En théorie, cela permettrait de « rééquilibrer » la concurrence ^[6] .

Cet argument, séduisant en apparence, est pourtant fragile. D’abord, jouer sur un ou deux points de TVA ne change pas significativement les équilibres concurrentiels mondiaux : les écarts de coûts entre pays se mesurent en dizaines de points. Ensuite, rien ne garantit que la baisse de cotisations se traduise par une baisse immédiate et proportionnelle des prix à l’export. Dans les faits, l’effet sur la compétitivité reste très limité.

Plus encore, la TVA sociale est régressive : elle pèse proportionnellement davantage sur les ménages modestes, puisque la TVA est prélevée à la consommation. Autrement dit, elle transfère une part du financement social vers les consommateurs, au détriment des plus fragiles. De nombreux travaux, y compris institutionnels, ont souligné ce caractère antisocial ^[7] .

Enfin, la TVA sociale ne corrige en rien la question centrale du partage de la valeur ajoutée. Elle déplace la charge (du patronat vers la consommation), sans modifier l’assiette contributive. Contrairement à la CVA, elle ne fait pas contribuer les entreprises à proportion de leur richesse réelle (valeur ajoutée brute), mais repose sur un mécanisme budgétaire réversible, piloté chaque année en loi de finances(PLFSS). C’est d’ailleurs cette flexibilité budgétaire, plutôt qu’une supériorité économique, qui explique son succès politique ^[6] .

Au milieu des années 2000, l’arbitrage politique se cristallise autour d’un objectif unique : baisser le coût du travail sans toucher au salaire net. En 2006, le rapport administratif conclut que, quelle que soit la modalité, l’effet macroéconomique resterait limité. Ce signal oriente les cabinets vers des instruments déjà maîtrisés (TVA, CSG, allègements), plutôt que vers une refonte d’assiette type CVA ^[13] .

En 2007, un rapport spécifique sur la TVA sociale est commandé : les simulations (DGTPE/MÉSANGE, COE–Rexecode, etc.) deviennent la référence technico-politique. Dès lors, le débat porte sur des taux et desmontants, non sur l’assiette productive ^{[14] [15]} .

La séquence culmine début 2012 : le taux normal de TVA est relevé de 1,6 point pour financer environ 13 Md€ d’allègements, avant d’être abrogée par la nouvelle majorité ^{[16] [17] [18]} . Mais la logique demeure : à partir de 2013, le levier « coût du travail » est actionné via d’autres outils : création du CICE, puis transformation en 2019 en baisses pérennes de cotisations ^{[19] [20] [21]} .

Enfin, entre 2017 et 2019, Emmanuel Macron substitue 1,7 pt de CSG aux cotisations maladie et chômage côté salariés, et transforme le CICE côté employeurs. Là encore, on ajuste des instruments existants (CSG, cotisations, allègements), sans jamais interroger le choix de l’assiette ^{[25] [26] [27] [28]} .

En résumé : depuis 2006, la TVA sociale occupe l’espace politique parce qu’elle est « prête à l’emploi » dans la loi de finances. Cette logique institutionnelle explique pourquoi la TVA sociale ressurgit régulièrement dans le débat, sans jamais évoquer l’alternative CVA. De son côté, la CVA reste invisibilisée, alors que les rapports officiels ont établi sa faisabilité technique, sa compatibilité juridique européenne, et même un impact légèrement positif sur l’emploi (+28 000 postes selon les simulations de 2006). Contrairement à la TVA sociale, elle corrigerait en outre les iniquités sectorielles actuelles et stabiliserait l’assiette du financement social. C’est ce décalage entre potentiel documenté et invisibilité politique que les diagnostics récents vont mettre en évidence.

En 2012, Nicolas Sarkozy défend une TVA sociale (hausse du taux normal à 21,2 % contre baisse de cotisations famille), présentée comme un levier de compétitivité — sans référence à une cotisation assise sur la valeur ajoutée (CVA).

En mai 2025, Emmanuel Macron remet sur la table l’idée de « taxer moins le travail et davantage la consommation », interprétée par la presse comme le retour de la TVA sociale — là encore, sans mention de la CVA ^{[10] [11]} .

Ce silence tient surtout à un effet d’agenda : depuis 2006, les documents publics de référence ont installé la TVA sociale comme option visible, tandis que la CVA a été relativisée. Les annonces et la couverture médiatique se sont donc focalisées sur des instruments « connus » (TVA, CSG, allègements), plutôt que d’ouvrir un chantier d’assiette (CVA) moins présent dans les notes de synthèse ^[12] .

Ironie de l’histoire : trois ans après avoir écarté la CVA pour la Sécurité sociale, le législateur adopte en 2009 une réforme fiscale qui en reprend largement le principe. La cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), créée pour financer les collectivités locales dans le cadre de la suppression de la taxe professionnelle, est assise sur la valeur ajoutée brute. Autrement dit : la même assiette jugée fragile ou impraticable en 2006 devient soudainement opérable.

Mais la CVAE a rapidement montré ses limites. Bien qu’assise sur la valeur ajoutée, son taux effectif dépendait en réalité du chiffre d’affaires, via un barème dégressif. Deux entreprises créant la même richesse pouvaient ainsi être imposées de façon très différente, selon la taille de leur activité. Ce mécanisme a produit un effet régressif, faisant peser proportionnellement plus la charge sur les petites structures que sur les grandes, soit exactement l’inverse de ce qu’aurait permis une véritable CVA sociale.

Cette distorsion explique en partie l’érosion continue du rendement de la CVAE : de plus de 16 Mds€ à son apogée, il est tombé à moins de 5 Mds€ en 2024 ^[22] , au moment même où Bercy réclamait 10 Mds€ d’économies supplémentaires ^[23] .

Notons au passage une confusion terminologique : malgré son nom de « cotisation », la CVAE était en réalité un impôt économique local, sans aucun lien avec la Sécurité sociale. Sa suppression fut engagée en 2023–2024. ^[24] .

Sur le plan technique, pourtant, la CVAE reposait sur un calcul simple : chaque entreprise déclare déjà sa valeur ajoutée dans ses comptes, puisque c’est un indicateur de base pour l’impôt sur les sociétés et la TVA. Le recouvrement a été assuré sans difficulté par la direction générale des finances publiques. Preuve que l’argument de la complexité ou de l’insécurité juridique n’était pas fondé : il s’agissait bien d’un choix politique d’affectation.

Les effets redistributifs de la réforme ont été documentés : dans le scénario discuté au Parlement en 2009, l’industrie aurait bénéficié d’un allègement d’environ 7,5 Mds€, tandis que les banques, assurances et grandes surfaces auraient été davantage mises à contribution ^[9] .

Ce précédent reste crucial : si un prélèvement sur la valeur ajoutée a pu fonctionner pour les collectivités locales, rien n’empêche de l’appliquer à la Sécurité sociale. La seule différence réside dans l’affectation des recettes : collectivités territoriales dans le cas de la CVAE, caisses sociales dans le cas d’une CVA. Autrement dit : la question n’a jamais été technique, elle est institutionnelle et politique.

Dès 1995, un rapport officiel au Premier ministre (Foucauld, Chadelat, Zaidman) constatait que l’augmentation des cotisations sociales employeurs « ne pèse en fait qu’à court terme sur les entreprises, puis se traduit par une hausse des prix et par une baisse équivalente du salaire réel brut de sorte que les ménages salariés sont in fine les véritables payeurs » ^[38] . Autrement dit, les cotisations patronales, présentées comme un coût pour l’entreprise, sont le plus souvent répercutées sur les salariés par le jeu des prix et la stagnation salariale.

Ce constat, posé dès le milieu des années 1990, est confirmé par Thomas Piketty dansLe Capital au XXIe siècle (2013). Il montre qu’après la mise en place des cotisations sociales à la Libération, la part des profits dans la valeur ajoutée n’a pas été durablement réduite. Dès les années 1960, le capital avait retrouvé son taux de profit historique : preuve que les cotisations patronales avaient été absorbées sans affecter durablement les revenus du capital ^[39] . La « charge patronale » s’est donc révélée, dans les faits, surtout une charge pour les salariés.

Ainsi, qu’on finance la Sécurité sociale par des cotisations sur les salaires, par une TVA sociale ou par la CSG, l’incidence économique retombe massivement sur les ménages. La différence avec une CVA est décisive : en intégrant les profits et dividendes dans l’assiette, elle réduit la possibilité de transférer l’effort contributif uniquement sur les salaires. La ressource reste de nature sociale (URSSAF) et non budgétaire (État), ce qui modifie en profondeur le rapport de force entre capital, travail et puissance publique.

Enfin, le choix de la valeur ajoutée brute (VAB) comme assiette renforce la robustesse du dispositif. Comme les amortissements y sont inclus, les multinationales (par ex. Amazon) ne peuvent pas effacer artificiellement leur valeur ajoutée en multipliant les filiales ou les redevances internes. La richesse produite sur le territoire reste visible et taxable, là où une valeur ajoutée nette offrirait davantage de marges d’optimisation.

La CVA n’est pas un slogan : c’est une réforme d’assiette cohérente avec trois objectifs simples :

• Sécuriser une ressource sociale dynamique, moins sensible aux stratégies de contenu salarial et à l’externalisation.
• Équilibrer l’effort contributif entre secteurs à forte masse salariale et secteurs à forte intensité capitalistique (banques, plateformes, grande distribution, numérique).
• Rendre contributives les importations consommées en France (ajustement à l’entrée) et ne pas pénaliser l’export (exonération à la sortie), selon une logique déjà maîtrisée.

Principes de mise en œuvre :

• Assiette : valeur ajoutée telle que déclarée dans les liasses fiscales et comptes nationaux (base connue et auditée).
• Recouvrement : adossement aux canaux existants (DGFiP/URSSAF), avec un taux modeste mais appliqué à large base.
• Neutralité concurrentielle : exonération à l’export, contribution à l’import (principe d’ajustement déjà pratiqué).
• Gouvernance : affectation directe aux caisses sociales, comme ressource contributive et non fiscale.

Ces choix répondent directement aux constats des années 2010–2025 : après quinze ans de jeux de taux (CICE, allègements, CSG), il devient indispensable de revenir à la question de l’ assiette.